Толкование и разъяснение нормативных правовых актов

Длительность разработки проекта "закона о законах" во многом обусловлена осторожностью законодателя, тщательнейшим осмыслением и проработкой таких сложных вопросов, как толкование и разъяснение нормативных правовых актов, поскольку именно эти оперативно-эффективные способы восполнения пробелов в законодательном регулировании и устранения явных негативных явлений в правоприменительной практике могут при определенных условиях привести не только к искажению, но и к полной подмене смысла законов. Ведь еще много лет назад замечательный правовед Д.А.Ковачев предупреждал об опасности подмены Конституции, казалось бы, таким простым актом, как регламент высшего представительного органа*(23). В то время с ним многие спорили, в том числе и автор данной статьи*(24). Форма государства была стабильна, система разделения властей, основывающаяся в условиях советской формы правления на четком разграничении компетенции между органами, работала без сбоев и не давала поводов для беспокойства. Однако с позиций сегодняшнего дня следует признать, что опытнейший государствовед смотрел далеко вперед и предвидел ситуацию, когда подобная подмена станет не только возможной, но и будет использоваться в политических целях.

Именно поэтому немало трудностей при подготовке проекта "закона о законах" возникло с определением пределов нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации. И хотя данный вопрос требует специального исследования, несколько слов об этом сказать все же следует. С точки зрения действующей Конституции, не вызывает сомнений нормативность постановлений Конституционного Суда о толковании Конституции. Правда, в недолгой практике таких толкований уже явно видна тенденция к изменению содержания (фактически, подмене), а не к уяснению смысла конституционных норм. Но здесь закон "О нормативных правовых актах" бессилен что-либо исправить. Чтобы исключить возможность подмены, нужно как минимум внести серьезные изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Еще лучше было бы уточнить соответствующую норму Конституции.

Но толкование Конституции не единственное полномочие Конституционного Суда. Признавая не соответствующим Конституции тот или иной нормативный правовой акт (или его часть), Конституционный Суд выступает как "негативный законодатель" (как он сам себя называет*(25), внося изменения в систему действующих норм. Именно в этих случаях необходимо четко представлять себе границу нормативности решений Суда, поскольку ни комментарий к закону, ни регламент Конституционного Суда не дают четкого ответа на этот вопрос. С одной стороны, решения Конституционного Суда обязательны для исполнения (ст.6), с другой они состоят из нескольких частей: описательной, мотивировочной и резолютивной. Все ли они нормативны в случаях рассмотрения вопросов о конституционности правовых актов? Ведь о внесении изменений в систему действующих норм ("негативная" законодательная функция) говорится лишь в резолютивной части решения. И именно эта часть имеет правовые последствия. Это, видимо, следует оговорить в "законе о законах", иначе Конституционный Суд становится толкователем не только Конституции, но и практически любых нормативных правовых актов. Прецеденты уже есть. Мотивировочной частью постановления от 17 ноября 1997 г. Конституционный Суд лишил Государственную Думу возможности давать разъяснения федеральных законов*(26).

В связи с этим сегодня очень серьезно стоит вопрос об официальном нормативном толковании законов вообще. Парламент по решению Конституционного Суда может давать такие толкования лишь в том же порядке, в каком законы принимаются (Дума - Совет Федерации - Президент), т.е. путем внесения в них поправок. Но ведь у толкования и разъяснения нормативных актов совсем другая задача уяснение смысла нормы без ее изменения в целях корректировки негативной правоприменительной практики. Таким образом, парламент сегодня единственный государственный орган, не имеющий права токовать им же самим принятые акты. Все - и Президент, и Правительство, и другие нормотворческие органы могут толковать свои акты. Конституционный Суд не забыл и себя наделить таким правом (ст.83 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации). Только представительной ветви власти в этом отказано. Поэтому, во избежание новой правовой коллизии, впредь до внесения поправок в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" проект закона "О нормативных правовых актах" предоставил Государственной Думе право давать рекомендации, направленные на точное и неуклонное применение федеральных законов. Такие рекомендации оформляются постановлениями Думы.

И еще один небольшой штрих, касающийся толкования нормативных актов: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. "д" ст.24) наделил правом принятия "инструкций и иных нормативных актов" по вопросам применения избирательного законодательства Центральную избирательную комиссию РФ, т.е. фактически уполномочил ее давать названному закону официальное нормативное толкование. При определенных обстоятельствах это также вполне может привести к подмене его норм. При этом сама ЦИК РФ в процессе подготовки "закона о законах" упорно настаивала на включении своих инструкций в перечень именно нормативных актов, а не актов толкования, хотя "закон о законах" никоим образом не мог, да и не ставил своей целью препятствовать комиссии в осуществлении ее функций.