§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры

§3. Другие принципы организации

идеятельности прокуратуры

Принцип профилирующей надзорной специализации деятельности ор­ ганов прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы государст­ венных органов зависит прежде всего от востребованности резуль­ татов ее действий обществом и государством, что, в свою очередь, определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей системой, и степенью эффективности их решения. Как прокурату­ ра полифункционального типа прокуратура Российской Федерации сориентирована на решение широкого спектра задач. В то же время согласно закону основной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита интересов личности, общества, государства пу­ тем осуществления надзора за соответствием действий и актов го­ сударственных органов, негосударственных структур, должностных и иных лиц Конституции Российской Федерации, действующим на территории страны законам. Надзор за исполнением законов опре­ деляет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматривать­ ся не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры, а функции, определяющей ее профилирующую специализацию. Про­ филирующая надзорная специализация деятельности прокуратуры имеет настолько важное значение для правоохранительной практи­ ки, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятель­ ность прокуратуры, что с полным правом может быть обозначена в качестве одного из ведущих принципов организации и деятельно­ сти прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирую­ щей надзорной специализации тесно связан с другими принципами организации и деятельности органов прокуратуры, и прежде всего с принципом законности.

Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и российских законов, как уже отмечалось и на что будет обращаться внимание и в дальнейшем, наиболее точно и всесторонне выража­ ет государственно-правовое предназначение прокуратуры. В надзор­ ном качестве российская прокуратура обеспечивает решение таких задач, которые не решает ни одна другая государственная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой про­ филирующей функции прокуратуры.

Культивируемые некоторой частью юристов настроения об от­ странении прокуратуры от выполнения надзорной функции, бу­ дучи реализованы, способны повлечь отнюдь не простое измене­ ние объема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важ­ нейшего элемента механизма укрепления законности в стране, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, ана­ лога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и не­ обходимого для эффективного функционирования российской го­ сударственности.

Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не над­ зорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследо­ вания, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации

встране будет приобретать все большее значение как ведущего сред­ ства укрепления законности.

Надзор за исполнением законов в качестве профилирующей функции прокуратуры представляет собой удачную форму государ­ ственной деятельности по укреплению законности и правопорядка

встране, позволяющую сочетать активность не имеющей никаких иных интересов, кроме государственных, системы органов прокура­ туры по выявлению и устранению нарушений закона с профессио­ нальным характером действий государственных и других структур, обладающих в силу правового статуса реальными полномочиями по устранению нарушений закона. Прокуратура, например, сама не­ посредственно не отменяет противоречащий закону правовой акт, а лишь приносит на него протест, рассматривает же протест и прини­ мает по нему решение орган, наделенный правом отмены или изме­ нения опротестованного прокурором правового акта.

Как орган государства прокуратура по отношению к нарушению закона не может руководствоваться принципом диспозитивности. При любых нарушениях закона прокурор не может выбирать: реа­ гировать ему на них или нет. Реагировать он обязан во всех случа­ ях. Цель у него одна — устранить нарушение закона и добиться вос­ становления нарушенного права. Отсюда его полная свобода и само­ стоятельность в выборе действий по устранению правонарушений.

Четкая постановка перед органами прокуратуры задач укрепления законности, обеспечения верховенства закона и единства законно­ сти исключает саму мысль о возможности уклонения прокурора от их решения. Прокурор, который пасует перед нарушениями закона,

проявляет нерешительность или элементарное бездействие, не мо­ жет занимать место в органах прокуратуры.

Надзорная специализация деятельности органов прокуратуры, выделяя прокуратуру среди других государственных органов, обу­ словливает занятие прокуратурой особого места в государственном механизме. Ни один другой орган не может претендовать, по край­ ней мере, в ближайшей обозримой перспективе, на замещение этой ниши. Осуществляемый прокуратурой надзор за исполнением зако­ нов представляет собой деятельность специализированного государ­ ственного органа, не связанного ведомственными и местническими ограничениями, деятельность, осуществляемую от имени государ­ ства во имя государственных интересов. Способность противостоять местным и ведомственным влияниям составляет одну из самых силь­ ных сторон прокурорской деятельности, причем эти качества про­ куратура должна проявлять в масштабе практически всей правопри­ менительной практики1. В своем профессиональном качестве органа надзора по сфере и предмету деятельности, характеру используемых правовых средств прокуратура — единственный в государстве орган, имеющий подобный надзорный статус.

Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Осо­ бый характер деятельности прокуроров, направленность их действий на достижение государственно важных целей обеспечения верховен­ ства закона, единства и укрепления законности обусловливают не­ обходимость полной независимости профессиональной деятельно­ сти органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации, органов местного самоуправления, общественных объеди­ нений. Воздействие на прокурора в любой форме является недопу­ стимым и преследуется законом.

1В данном случае масштабность работы органов прокуратуры не должна исполь­ зоваться как повод для выдвижения тенденциозных обвинений прокурорских ра­ ботников в дилетантском характере их деятельности, с чем приходится нередко встречаться в материалах средств массовой информации, выступлениях ангажи­ рованных представителей юридической профессии. Фактически при использо­ вании помощи специалистов прокуроры могут действовать и действуют в выс­ шей степени грамотно. Масштабность работы прокуроров должна воспринимать­ ся в этой связи как одно из свойств, отличительных признаков прокуратуры как системы, непосредственно решающей ответственные задачи укрепления закон­ ности.

Органы власти, органы местного самоуправления, их должност­ ныелица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры не могут включаться в состав комиссий, создаваемых указанными органами, выборных или иных органов, образуемых ор­ ганами власти и органами местного самоуправления.

Недопустимыми являются со стороны федеральных органов вла­ сти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле­ ния не только прямые указания прокурорам, касающиеся принима­ емых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследую­ щие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или материалу.

Существенной гарантией сохранения прокурорами независи­ мого положения выступает установленный законом запрет совме­ щать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмезд­ ной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должно­ стей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государст­ венной власти и органами местного самоуправления. При отсутст­ вии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже

взначительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах прокура­ туры с работой в государственных учреждениях и структурах мест­ ного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов местного самоуправления они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать уча­ стие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров

вне основанные на законе отношения с государственными органами и органами местного самоуправления и подконтрольными им учреж­ дениями, предприятиями и организациями. Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности с государственной или му­ ниципальной службой связана с неминуемо следующей из этого фак­ тической утратой прокурором независимого положения органа над­ зора за законностью. Трудно прокурору, занимающему должность

вгосударственном органе, органе местного самоуправления, сохра­ нять объективность в оценке законности их действий и принимае­ мых ими правовых актов. Не может он в такой ситуации проводить

независимую линию органа, осуществляющего надзор за исполне­ нием законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных ор­ ганам государственной власти и местного самоуправления предпри­ ятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимо­ сти совмещения прокурорской деятельности с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон де­ лает исключение лишь для преподавательской, научной и творче­ ской деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное. Вместе с тем следует учитывать и абсолютную недопустимость фи­ нансирования данных видов деятельности прокурорских работников за счет средств иностранных государств, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Принцип внепартийности органов прокуратуры. Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обя­ занностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательно­ стью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государ­ ства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть члена­ ми общественных объединений, преследующих свои, далеко не всег­ да совпадающие с общегосударственными, политические цели, и принимать участие в их деятельности. Законом запрещается созда­ ние в органах прокуратуры общественных объединений, равно как и их организаций.

Запрет вхождения прокурорских работников в ряды обществен­ ных объединений, преследующих политические цели, учитывает опасность утери ими одного из главных профессиональных качеств, которые требует служба в органах прокуратуры, — способности слу­ жения только закону и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут поставить себя в положение, несо­ вместимое с их дальнейшей работой в органах прокуратуры. В этом случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4) и 43 (ч. 1, п. «г») Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе­ дерации», согласно которым несоблюдение ограничений, связанных со службой, влечет прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры.

Принцип внепартийности органов прокуратуры близок к прин­ ципу независимости прокуроров от внешних воздействий в том от­ ношении, в каком невхождение прокурорских работников в обще­