Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

102 Глава 4. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

государства уголовное преследование в ходе уголовного судопро­ изводства и надзор за процессуальной деятельностью органов до­ знания и предварительного следствия.

В современном представлении функция уголовного преследо­ вания охватывает комплекс действий, включающих возбуждение обвинения в отношении конкретных лиц, доказывание обвинения на стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде. Содержание функции уголовного преследования, осущест­ вляемой прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже названного выше понимания функции уголовного преследования в уголовном процессе, хотя ее реализация органами предваритель­ ного следствия проходит не в изоляции от прокуратуры. Надзор­ ные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный «уголовно-преследовательный» потенци­ ал. В полном объеме в досудебных стадиях полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования распространя­ ются на сферу дознания. В суде функция уголовного преследова­ ния осуществляется посредством поддержания государственного обвинения, в связи с чем по своему предмету она имеет непосред­ ственное соприкосновение с функцией участия прокурора в рас­ смотрении судом уголовных дел.

Связь функций уголовного преследования и надзора просле­ живается по нескольким направлениям. В частности, материалы уголовных дел считаются одним из важнейших источников ин­ формации при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осу­ ществляющими дознание и предварительное следствие, предо­ ставляет прокурору вполне достаточные возможности влиять на процессы выявления и раскрытия, расследования преступлений, установления лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответ­ ственности. В неединичных случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном процессе как осно­ вание для возбуждения уголовного дела, которые ныне подлежат направлению прокурором в органы расследования преступлений для решения вопроса об уголовном преследовании и т.д.

Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследова­ ния имеет четко выраженную охранительную направленность. Это позволяет говорить о несомненной общности целей функций уго­ ловного преследования и надзора.

Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к ре­ шению одной из важнейших задач прокуратуры, является функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Ее назначение состоит в обеспечении согласо­ ванных действий всех элементов правоохранительной системы в области борьбы с наиболее опасными нарушениями законов — преступлениями.

Связь функции координации с надзорной функцией также про­ слеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует отме­ тить, что координация существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те направления надзорной деятельности, которые непосредственно связаны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за ис­ полнением законов органами, осуществляющими оперативно-ро­ зыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений уголовно-исполнитель­ ной системы, мест содержания задержанных и заключенных под стражу), хотя и этого уже вполне по себе достаточно, чтобы гово­ рить о существенном значении координации для эффективного осуществления надзорной функции прокуратуры. Координация активно влияет также и на формирование информационных по­ токов надзора за исполнением законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых других отрас­ лей надзорной деятельности.

Данные, характеризующие результаты деятельности коорди­ нируемых прокуратурой правоохранительных органов, могут ис­ пользоваться в «чистом» либо адаптированном виде для реше­ ния определенных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом» виде материалы органов внутренних дел, таможенной службы, других правоохранительных органов используются для аргументации положений о состоянии законности, выводов, ка­ сающихся выделения приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения конкретных надзорных мероприятий, оценки результативности работы прокурора и др. В адаптированном виде информация правоохранительных органов находит применение в аналитической работе прокурора. В этом случае данные стати­ стики, обзоров практики, аналитических отчетов, сводок, других источников информации препарируются с использованием систе­ мы приемов анализа правовой информации. Таким образом, полу­ чают сведения о тенденциях, характеризующих состояние закон­ ности, интенсивность проявления отдельных видов преступлений

104Глава 4. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

исвязанных с ними правонарушений, особенностях преступности

иправонарушаемости в определенных сферах жизнедеятельности

общества (социальной, экономической, культурной, политической и т.д.), личностных особенностях правонарушителей и др.

Координация деятельности правоохранительных органов позво­ ляет обеспечивать регулярное и своевременное получение от ко­ ординируемых органов прокуратурой информации по актуальным вопросам укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государ­ ства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору обо­ снованно планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем они используются при решении широкого спектра во­ просов прокурорского надзора иного плана: подготовки актов проку­ рорского реагирования, информационных документов, представля­ емых в органы государственной власти и местного самоуправления. Координация позволяет более успешно строить деловые отношения прокуратуры и правоохранительных органов и при проведении кон­ кретных надзорных мероприятий прокуратуры. В частности, бла­ годаря устойчивым контактам обеспечивается оперативное полу­ чение от правоохранительных органов разного рода справок, иных документов, потребность в которых определяется в ходе проверки, подключение к проверкам нужных специалистов и т.п.

Функция координации оказывает существенное влияние на ор­ ганизацию работы прокурора по надзору за исполнением законов практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных действий системы правоохранительных органов создаются более широкие возможности для выявления, устранения и предупреж­ дения правонарушений, поскольку эффект применения средств прокурорского надзора многократно усиливается за счет целена­ правленных действий координируемых органов. В процессе под­ готовки прокурорских проверок, их непосредственного проведе­ ния, принятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор вправе рассчитывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранитель­ ных органов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более высокую результативность, что материалы проверки будут учтены при проведении соответствующих координационных ме­ роприятий. Ориентируясь на данные соображения, как представ­ ляется, должны производиться разработка планов проверок, вы­ бор средств получения необходимой информации, определение мер прокурорского реагирования.

В известном смысле можно говорить о наличии достаточно устойчивой методической связи между функциями координации и надзора. Взаимная информированность о конкретных методах деятельности прокуратуры и координируемых органов позволя­ ет при формировании методик прокурорского надзора учитывать методические рекомендации, раскрывающие порядок осуществле­ ния профессиональной деятельности других правоохранительных органов. Наиболее значимы с этих позиций — разработки, касаю­ щиеся оперативно-розыскной деятельности, производства дозна­ ния, предварительного следствия, производства ведомственных проверок, служебных расследований. Необходимо отметить, что большая часть методических пособий создается научными цен­ трами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспор­ но, представляют интерес для органов прокуратуры. Вместе с тем значительный объем работ методического характера рождается непосредственно в недрах правоохранительных органов. В их ос­ нове лежит конкретный опыт, который всегда представляет боль­ шую профессиональную ценность. Такого рода методические раз­ работки могут оказаться вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора, и эту воз­ можность нет смысла упускать.

Координация способствует эффективному осуществлению кон­ троля за результативностью мер прокурорского реагирования. Дан­ ные координируемых органов позволяют со значительно большей полнотой и объективностью оценить достоверность представляе­ мой прокурору информации органами, ответственными за устра­ нение нарушений. Материалы координируемых органов дают воз­ можность определить реальность мер, принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами коор­ динации, при производстве контрольных проверок.

Тесные связи с функцией надзора имеет функция у част ия про­ курора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это относится к той деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рассмотрении судами дел. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел связывается с осуществлением функции уголовного пресле­ дования, в связи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроиз­ водстве, прокурор тем не менее не может забывать своей принад­

лежности к органу, основной функцией которого выступает над­ зор за исполнением законов. Формально не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму предшествующей поступлению дела в суд работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими расследование преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающихся в процессе судебного разбирательства, выражает мнение, свою основанную на законе позицию практи­ чески по всем вопросам, которые надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью процедур рассмотрения уголовных дел в судах.

В гражданском и административном судопроизводстве проку­ рор принимает участие либо в качестве представителя органа над­ зора за исполнением законов при рассмотрении судами ряда ка­ тегорий гражданских дел, либо в качестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не способных в силу различных причин самостоятельно осуществлять защиту своих прав, либо в защиту социальных прав граждан, равно как и интересов неопределенного круга лиц, охраняемых законом интересов Российской Федерации субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. И в первой, и во второй ситуациях, несмотря на их определен­ ные отличия, прокурором, наряду с другими, выполняются также и надзорные полномочия.

Намного определеннее стало обстоять дело с характеристикой связи участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными суда­ ми с осуществлением надзорной функции. Установленная зако­ ном возможность вступления в дело в случаях обращения проку­ рора в арбитражный суд непосредственно связывается с целями обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

В силу актуальности сохранения связей в области правоохрани­ тельной деятельности с государствами, входившими ранее в Совет­ ский Союз, необходимости утверждения контактов со странами дальнего зарубежья в целях пресечения и предупреждения наруше­ ний закона при осуществлении внешнеэкономической деятельно­ сти, а также проведения активной политики в борьбе с транснацио­ нальной преступностью, в деятельность прокуратуры закономерно вошла функция международного сотрудничества прокуратуры Рос­ сийской Федерации с правоохранительными органами и организа­ циями зарубежных стран. Она осуществляется, исходя из компетен­ ции прокуратуры. Связанная с ней деятельность может выражаться в поддержании прямых связей с названными органами и органи­

в разработке международных договоров Российской Федерации. Международное сотрудничество направлено главным образом

на решение задач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важное значение и для укрепления законности в других сферах,

вкоторых необходимо взаимодействие российских правоохрани­ тельных органов с соответствующими органами других государств —

всферах экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.

Функцию ведения статистического учета в сфере состояния пре­ ступности, следственной работы и прокурорского надзора проку­ ратура выполняет с I января 2012 г., т.е. ее опыт в данной сфере относительно небольшой. Однако и он дает основания считать, что возложение этой функции на прокуратуру одной из весомых причин имело надзорную деятельность прокуратуры, находящу­ юся вне зависимости от ведомственных влияний и обладающую способностью аккумулировать полный объем информации о со­ стоянии работы поднадзорных органов, осуществляющих борьбу с преступностью.

Система основных направлений деятельности прокуратуры в масштабе страны формируется ее центральным аппаратом — Генеральной прокуратурой. Они отражают приоритеты в проку­ рорской деятельности, определяемые особенностями конкретной ситуации в сфере обеспечения законности в стране. Основные на­ правления едины для всех звеньев органов прокуратуры Россий­ ской Федерации, что, однако, не исключает учета местной специ­ фики. В частности, различной может быть степень интенсивности отражения их в практической деятельности прокуратуры в отдель­ ных регионах, повышенное внимание к отдельным направлениям, расширение их диапазона и т.д.

Законодательное закрепление основных направлений, как по­ казал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, в законе сложно отразить все их виды. Во-вторых, законодательная регла­ ментация основных направлений способна ограничить самостоя­ тельность конкретных прокуратур (субъектов Российской Федера­ ции, городов, районов) в выборе задач, решение которых для них характеризуется повышенной актуальностью. Исключение может быть сделано только для тех направлений деятельности, которые вправе претендовать на сохранение своего приоритета в течение достаточно длительного периода.

В свете решаемых в настоящее время государственных задач основными направлениями деятельности прокуратуры на данный

108 Глава 4. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

момент и обозримую перспективу могут быть признаны: защита личных, социально-экономических и политических прав и свобод граждан, исполнение трудового законодательства, соблюдение законов о правах социально слабо защищенных слоев населения (инвалидов, несовершеннолетних, ограниченно дееспособных), о борьбе с коррупцией, укрепление законности в сфере межнаци­ ональных отношений, исполнение законов о собственности (фе­ деральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной), о противодействии преступности, о борьбе с нарушениями зако­ нов об охране природы, борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и др.

Контрольные вопросы

1. Назовите причины и условия возникновения и становле­ ния прокуратуры Российской Федерации как прокуратуры полифункционального типа.

2. Сформулируйте понятия функции и основного направления деятельности прокуратуры. Покажите их сходство и разли­ чия.

3.Дайте характеристику системы функций прокуратуры, су­ ществующих между ними связей и зависимостей.

4.Раскройте значение надзора за исполнением законов как ведущей, профилирующей функции прокуратуры Россий­ ской Федерации.

5.Какова система основных направлений деятельности про­ куратуры в условиях современной конкретно-исторической ситуации, возможные ее изменения в будущем?

ГЛАВА ПЯТАЯ

Система органов прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Знание теории систем полезно юристам по многим причинам. Системный подход необходим прежде всего для определения ме­ ста прокуратуры в системе государственных органов. Его соблю­ дение обязательно при формировании и корректировке правовых актов, составляющих правовые основы организации и деятельно­ сти прокуратуры, включая вопросы правовой интерпретации за­ дач, принципов, на которых строится деятельность прокуратуры, ее функций, полномочий прокуроров. Системный подход имеет безусловное значение для характеристики совокупности органов прокуратуры как единого, внутренне согласованного, функцио­ нально обособленного государственно-правового института.

Понятие системы ассоциируется в массовом сознании с пред­ ставлениями о некоей совокупности элементов, между которы­ ми имеются устойчивые, присущие только данной системе свя­ зи, или, что практически то же самое, восприятием системы как единства закономерно расположенных, взаимосвязанных частей. Безусловно, эти представления не отражают всей сложности тео­ рии систем, но тем не менее в них нашли отражение главные осно­ вополагающие признаки, свойственные всем видам систем, в том числе и системе органов прокуратуры.

Система органов прокуратуры согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» включает в себя три основных звена (эле­ мента): Генеральную прокуратуру Российской Федерации, проку­ ратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокурату­ ры городов и районов и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры1.

Генеральная прокуратура Российской Федерации призвана обеспечивать слаженную работу всех органов и учреждений про­

1 Имея в виду особенности организации и деятельности специализирован­ ных прокуратур, их характеристика дается отдельно.

но Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

куратуры по реализации функций прокуратуры. Во главе Генеральной прокуратуры Российской Федерации стоит Генеральный прокурор Российской Федерации. Деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации строится по двум основным направлениям: непосредственном осуществлении функций про­ куратуры и организации работы нижестоящих прокуратур. Гене­ ральная прокуратура может принять к своему производству любое дело, однако в ее задачи входит прежде всего обеспечение надзора за исполнением законов, выполнение других функций прокура­ туры на федеральном уровне. Организация работы нижестоящих прокуратур осуществляется путем дачи указаний по определению актуальных направлений их деятельности, контроля за выполне­ нием органами прокуратуры возложенных на них обязанностей, оказания помощи в решении вопросов кадрового, материаль­ но-технического, методического, организационного обеспече­ ния работы конкретных прокуратур. Исходя из этих положений, определяется компетенция Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (п. «е1» ст. 83, п. «з» части 1 ст. 102, часть 2 ст. 129 Кон­ ституции Российской Федерации). В таком же порядке происхо­ дит освобождение Генерального прокурора Российской Федера­ ции от должности.

Возглавляющий Генеральную прокуратуру Российской Федера­ ции и в целом прокурорскую систему Генеральный прокурор име­ ет первого заместителя и заместителей. Заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности в том же порядке, что и Генеральный прокурор Рос­ сийской Федерации, при этом нужно иметь в виду, что Президент определяет кандидатуру заместителя Генерального прокурора для внесения ее в Совет Федерации с учетом соответствующего пред­ ставления Генерального прокурора Российской Федерации.

Структурно, согласно закону, аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации состоит из отделов, управлений и главных управлений. В Генеральную прокуратуру на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура.

Отделы могут быть самостоятельными (на правах управлений) либо входить, также на правах управлений, в состав главных управ­ лений или являться структурным подразделением управлений. На правах управления, например, действуют первый отдел, про­

токольный отдел. Примером структурных подразделений второй группы может служить отдел международного сотрудничества по особо важным делам Главного управления международно-право­ вого сотрудничества, третьей группы — отделы управлений Гене­ ральной прокуратуры Российской Федерации.

В аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации различаются два вида структурных образований: функциональные (оперативные) и обеспечивающие. К функциональным относят­ ся управления (главные управления), выполняющие работу, свя­ занную непосредственно с реализацией функций прокуратуры: Главное управление по надзору за соблюдением федерального за­ конодательства Российской Федерации, Главное управление меж­ дународно-правового сотрудничества, Главное уголовно-судебное управление и др. Обеспечивающими являются соответственно структурные подразделения, непосредственно не связанные с над­ зорной работой, выполнением других функций прокуратуры. На них возлагается выполнение действий по кадровому, техническому и иному обеспечению деятельности аппарата Генеральной проку­ ратуры и прокурорской системы в целом — это Главное управление кадров, Главное управление обеспечения деятельности органов и организаций прокуратуры и др. Надо сказать, что как оператив­ ные, так и обеспечивающие организационные структуры в равной мере необходимы для выполнения возложенных на прокуратуру функций, поэтому не следует их воспринимать как подразделения первого или второго сорта. Никакая, даже малейшая дискримина­ ция здесь неприемлема.

Возглавляют управления и отделы их начальники, которые не­ сут в полном объеме ответственность за организацию и состояние работы в своих подразделениях. В силу специфики деятельности прокуратуры начальники главных управлений, управлений и от­ делов на правах управлений имеют статус старших помощников Генерального прокурора Российской Федерации, а их заместите­ ли и начальники отделов в составе управлений — помощников Ге­ нерального прокурора Российской Федерации. Генеральный про­ курор Российской Федерации также имеет старших помощников, старших помощников и помощников по особым поручениям. По своему статусу они приравнены либо (старшие помощники) к ста­ тусу начальников управлений либо (помощники) заместителей начальников управлений. Кроме Генерального прокурора Рос­ сийской Федерации, помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управ­