Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

народные договоры воспринимаются ею в качестве источников права, определяющих международные стандарты правового регу­ лирования, исходной правовой базы взаимодействия государств по решению актуальных проблем межнационального масштаба, как важнейшие ориентиры соблюдения соответствия международным нормам отечественной правотворческой и правоприменительной практики, учета норм международного права при осуществлении надзорных мероприятий, обеспечения профессионального под­ хода к реализации возложенной на прокуратуру функции между­ народного сотрудничества, а также при необходимости и других функций прокуратуры.

Международным договором согласно Венской конвенции о пра­ ве международных договоров и российскому законодательству1 является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме, направлен­ ное на регулирование определенного вида (видов) отношений на основе норм международного права. Соглашение может содержать­ ся как в одном документе, так и в нескольких. Названия междуна­ родных договоров могут быть различными: договор, соглашение, конвенция, пакт. Следует отметить, что в качестве международных договоров, определяющих правовые основы деятельности проку­ ратуры, выступают: договоры, заключенные и ратифицированные Российской Федерацией; договоры, заключенные и ратифициро­ ванные СССР, признанные Российской Федерацией в порядке правопреемства; а также договоры, заключенные СССР, но рати­ фицированные Российской Федерацией после распада Советского Союза. Различаются следующие виды международных договоров Российской Федерации: межгосударственные (заключенные от имени Российской Федерации), межправительственные (заклю­ ченные от имени Правительства Российской Федерации), дого­ воры межведомственного характера (заключенные от имени фе­ деральных органов исполнительной власти). Последние два вида договоров прямого выхода на сферу правового регулирования дея­ тельности прокуратуры не имеют, хотя определенное воздействие на нее могут оказать и оказывают.

В данном случае необходимо иметь в виду, что прокуратура не относится к системе органов исполнительной власти, в силу чего

1 Подробнее см.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации».

решения, принимаемые, в том числе и на международном уров­ не, Правительством Российской Федерации, федеральными ми­ нистерствами, государственными комитетами, службами и ины­ ми федеральными органами исполнительной власти, на органы прокуратуры не распространяются. Другое дело, что Генеральная прокуратура Российской Федерации не только не может их игно­ рировать, но и при определенных условиях обязана принимать в их реализации необходимое участие. Причем для того чтобы за­ действовать органы прокуратуры в выполнении межправитель­ ственных или межведомственных договоров, необходимо, есте­ ственно, там, где требуется их участие, издание соответствующих правовых актов теми органами, которые правомочны регулировать деятельность органов прокуратуры1. Такими актами могут быть закон, постановление Государственной Думы, Указ Президента Российской Федерации, межведомственные соглашения проку­ ратуры с федеральными правоохранительными министерствами и службами. Например, Соглашение «Об обмене правовой ин­ формацией», от 21 октября 1994 г., заключенное главами прави­ тельств Азербайджанской Республики, республик Армении, Бе­ ларуси, Грузии, Казахстана, Молдовы, Узбекистана, Российской Федерации, Киргизской Республики, для того чтобы обмен право­ вой информацией был обеспечен с использованием возможностей прокуратуры, требовало создания соответствующего механизма подключения прокуратуры к указанной работе. При этом следует особо отметить, что позицией 38 Приложения к Соглашению от 21 октября 1994 г. предусматривался межгосударственный обмен нормативными правовыми актами, относящимися к деятельности прокуратуры. Еще более наглядно необходимость использования возможностей прокуратуры в сфере обеспечения законности и пра­ вопорядка показывает такой, например, международный договор, каким является Соглашение от 12 февраля 1999 г. между Прави­ тельством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовы­ ми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) дохо­ дов, полученных незаконным путем. Уже сам предмет соглаше­

1 Однако во всех ситуациях, связанных с деятельностью прокуратуры, опти­

54 Глава 2. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ

ния, который составляет сотрудничество «в целях организации эффективной борьбы по предупреждению, выявлению, пресе­ чению и раскрытию незаконных финансовых операций, а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем», убедительно показы­ вал, что органы прокуратуры должны быть представлены в числе тех компетентных органов, которым в Соглашении отведена роль непосредственных исполнителей предписываемых Соглашением действий. Но опять-таки для этого нужно дополнительное соот­ ветствующее правовое решение.

Межведомственные международные договоры, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти, на право­ вое регулирование деятельности прокуратуры не влияют и могут представлять для нее интерес только как источник информации определенного содержания. В то же время есть самостоятельная категория международных договоров, о которых не говорится в Федеральном законе «О международных договорах» (хотя воз­ можность и необходимость сказать о них имелась), но правомоч­ ность заключения которых установлена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 2). Это соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой Российской Федерации с соответствующими органами других государств по вопросам пра­ вовой помощи и борьбы с преступностью. Практика заключения Генеральной прокуратурой Российской Федерации международных соглашений с прокуратурами государств как ближнего зарубежья (Республики Таджикистан, Туркменистана и др.), так и дальнего зарубежья (Генеральными прокуратурами Королевства Швеции, Индии, Испании и др.) о правовой помощи и сотрудничестве, пол­ ностью себя оправдала.

Сейчас уже можно уверенно говорить о том, что сомнения и опа­ сения, выдвигавшиеся заинтересованными ведомствами, в целе­ сообразности наделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации правом самостоятельно выступать на международной арене, не подтвердились.

Международные договоры Российской Федерации по отноше­ нию к деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы: 1) содержащие нормы, регулирующие деятельность орга­ нов прокуратуры; 2) содержащие нормы, применяемые в деятель­ ности органов прокуратуры.

К первой группе договоров относятся главным образом догово­ ры России с другими государствами о правовой помощи. Незаме­

нимым документом, обеспечившим интеграцию действий органов юстиции, включая и органы прокуратуры, на территории бывшего Союза Советских Социалистических Республик в условиях обваль­ ного роста, усиления транснационального характера преступно­ сти, прозрачности границ, дестабилизации социальных процессов, зарекомендовала себя Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, под­ писанная в Минске 22 января 1993 г. государствами — членами Содружества Независимых Государств («Минская конвенция»). Структурно Конвенция состоит из пяти разделов, включающих 87 статей. В них представлены:

—положения, характеризующие общие условия обеспечения правовой зашиты граждан Договаривающихся Сторон и взаимного оказания правовой помощи по гражданским, семейным и уголов­ ным делам государствами — участниками Конвенции (принципы, на которых строится предоставление правовой помощи, уплата пошлин и возмещение издержек, порядок сношений учреждений юстиции Договаривающихся Сторон, объем правовой помощи, порядок исполнения поручений и др );

—положения, определявшие правовые отношения по граж­ данским и семейным делам (подсудность споров, правила опре­ деления правоспособности и дееспособности физических лиц, признания безвестно отсутствующим, условия заключения и рас­ торжения брака, правоотношения родителей и детей, компетент­ ность учреждений Договаривающихся Сторон, имущественные правоотношения и др.);

—положения, устанавливающие порядок признания и испол­ нения решений, вынесенных на территории других Договариваю­ щихся Сторон (признание решений, их исполнение, отказ в при­ знании и исполнении решений и др.);

—положения, определявшие порядок осуществления правовой помоши по уголовным делам (выдачи лиц, находящихся на тер­

ритории государств — участников Конвенции, для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в испол­ нение, отказа в выдаче, взятия под стражу для выдачи, осущест­ вления уголовного преследования, порядок сношений по вопро­ сам выдачи и уголовного преследования и др );

— заключительные положения, составляющие содержание пя­ того раздела Конвенции, касались вопросов применения Конвен­ ции, порядка вступления в силу, сроков и времени действия Кон­ венции и др.

56 Глава 2. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ

Конвенция содержит часть положений, адресованных непо­ средственно Генеральной прокуратуре. Ими устанавливается, что взаимодействие по вопросам выдачи, уголовного преследования, а также исполнения следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих согласия прокурора, осуществляются гене­ ральными прокурорами (прокурорами) Договаривающихся Сторон.

Участие прокуратуры в решении названных вопросов в насто­ ящее время регламентируется нормами части пятой УПК Россий­ ской Федерации, определяющей правовые основы международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.

Условиями соглашения предусматривается автоматическое продление срока на новый пятилетний период по истечении уста­ новленного срока действия. Работа по совершенствованию поло­ жений Конвенции велась постоянно. 7 октября 2002 г. в Кишиневе Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Россией, Таджикистаном и Украиной была подписана Конвенция о правовой помощи и правовых от­ ношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, кото­ рой суждено заменить Минскую конвенцию1. Она также включа­ ет пять разделов, но статей насчитывает больше — 124. Сохраняя общий дух и смысл Минской конвенции, Конвенция от 7 октября 2002 г. в то же время содержит более углубленное и учитывающее имевшие место изменения в правовой практике освещение охва­ тываемых ею положений.

Ныне действует достаточно большое число двусторонних меж­ дународных договоров о правовой помощи. По-своему содержа­ нию они сходны с Минской конвенцией. Двусторонние договоры о правовой помощи Россия имеете Республикой Индией, Коро­ левством Испании, Республикой Кореей и др. В рассматриваемую разновидность международных договоров входят также Соглаше­ ния о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Россий­ ской Федерации и соответствующими органами других государств.

Вторая группа международных договоров (содержащих нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры) значительно больше первой по объему. Обусловлено это связью деятельности прокуратуры с правовым регулированием различных сфер жизни общества и государства. Особого внимания в прокурорской прак­ тике заслуживают международные договоры, регламентирующие

1 По состоянию на 1 ноября 2016 г. Конвенция Российской Федерацией нс ратифицирована.

вопросы соблюдения прав человека и гражданина. Основополага­ ющую роль среди них играют: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Меж­ дународный пакт о гражданских и политических правах от 16 де­ кабря 1966 г. и факультативный протокол к нему; Международ­ ный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.); Конвенция Содруже­ ства Независимых Государств о правах и основных свободах чело­ века (ратифицирована Федеральным законом от 4 ноября 1995 г.).

Активное участие органов прокуратуры Российской Федерации в антикоррупционной деятельности предполагает обязательный учет в надзорной и координационной практике, выполнение дру­ гих функций прокуратуры, положений международно-правовых актов о противодействии коррупции, к числу которых относятся: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенция Совета Европы об уголовной от­ ветственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осущест­ влении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г., Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.

В числе других международно-правовых актов данной группы представляется возможным указать также Конвенцию о защите промышленной собственности от 9 октября 1992 г., Соглашение «О сотрудничестве государств — участников Содружества Незави­ симых Государств в борьбе с преступностью» от 25 ноября 1998 г., Договор от 29 мая 2014 г. «О Евразийском экономическом сою­ зе» и др.

Вместе с тем в прокурорской практике подлежат учету поло­ жения, содержащиеся в рекомендательных документах (Декла­ рации глав государств — участников Содружества Независимых государств о международных обязательствах в области прав чело­ века, Декларации и программе воспитания граждан в духе декла­ рации, основанного на осознании ими своих прав и обязанностей от 6—7 мая 1999 г. (приняты Комитетом министров Совета Евро­ пы), принятые ООН Основные принципы независимости судеб­ ных органов от 9 декабря 1988 г. и др.). Как известно, декларации к числу международных договоров не принадлежат (за исключе­ нием названной выше одной), но, поскольку в них находят вы­ ражение общепризнанные принципы и нормы международного.

права органы прокуратуры также сверяют с ними направленность своей деятельности.

§5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации

Признание правомерности включения в механизм нормативного регулирования деятельности прокуратуры предписаний Конститу­ ционного Суда обусловлено спецификой компетенции Конститу­ ционного Суда Российской Федерации, занимающего особое место в системе органов власти и его решений. В современной правовой действительности все более упрочивается рассмотрение решений Конституционного Суда в качестве источника права. Оно основы­ вается на их реальном влиянии на правотворческую и правопри­ менительную деятельность. На известное сходство постановлений Конституционного Суда с законодательными актами обращают внимание многие специалисты. В частности отмечается, что поста­ новлениям Конституционного Суда органично присуща материаль­ но-правовая сила закона, несравнимо более высокая по отношению не только к актам судов обшей юрисдикции, но и федеральным законам юридическая сила, подчеркивается особый характер де­ ятельности Конституционного Суда, связанной с исключением из правовой базы государства не соответствующих Конституции Российской Федерации законов, общеобязательное значение для правоприменительной практики конституционно-правового смыс­ ла правовых норм, выявленного и получившего отражение в по­ становлениях Конституционного Суда. Ориентирующую роль для законотворческой и правоприменительной практики выполняют правовые позиции Конституционного Суда, сформулированные в постановлениях Конституционного Суда.

Системный анализ решений Конституционного Суда свиде­ тельствует о наличии сопредельных зон во взаимоотношениях правотворчества и практики судебного конституционного кон­ троля, о несомненной вероятности и допустимости их пересече­ ния в реальной социально-правовой действительности. Поэтому есть основания считать, что в большей степени реалиям совре­ менной правовой действительности соответствуют утверждения о фактическом участии Конституционного Суда в правотворче­ ской деятельности. По существу, Конституционный Суд своими решениями открыл новую страницу в истории российского зако­ нотворчества. Благодаря его решениям возник и сформировался

ранее не известный отечественной практике вид нормативных пра­ вовых актов, сочетающих признаки судебного решения с утверж­ дением норм конституционного и формированием отраслевого законодательства, определением содержания принимаемых для восполнения возникающего в результате оценки не соответству­ ющими Конституции Российской Федерации оспоренных актов правового вакуума законов и, что немаловажно, условий их при­ менения. Как обоснованно отмечается специалистами, конститу­ ционное истолкование и оценка конституционности положений закона в постановлениях Конституционного Суда основывается

сти не противоречит неуклонному соблюдению принципа разде­ ления властей, признанию самостоятельности и функциональной специфики деятельности законодательных и судебных органов, четкому сохранению границ между ними. В своих решениях Кон­ ституционный Суд неоднократно подчеркивал, что создание новых законов взамен устаревших и не отвечающих социальным потреб­ ностям актов относится к сфере законотворчества, а не консти­ туционного правосудия. Вместе с тем наблюдается утверждение и практики принятия решениями Конституционного Суда на себя, хотя в основном и временно, но регулярно, функции регулятора общественных отношений, что, имея в виду паузу между прекра­ щением действия акта, признанного неконституционным, и со­ ответствующим решением законодателя, свидетельствует о фак­ тическом стремлении к взаимному сближению различных ветвей власти при сохранении их самостоятельности. Преодолевая опре­ деленный период до момента исполнения решений Конституци­ онного Суда, исключая указания в них на прямое действие Кон­ ституции, что, кстати говоря, также следует из их содержания, законодатель неизбежно уступает (делегирует) свое пространство регулированию общественных явлений и процессов постановле­ ниям Конституционного Суда, требующим внесения коррективов в законодательство, в соответствии с выявленным Судом консти­ туционно-правовым смыслом исследованных норм.

При конкретизации характеристики решений Конституционно­ го Суда как источников права с позиций прокурорского надзора, как кажется, следует различать три их основных вида. К первому виду относятся те, которые связаны с признанием оспариваемых

60 Глава 2. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ

положений законов не соответствующими Конституции РФ. При­ менение содержащихся в таких положениях норм после решения Суда воспринимается прокурором как нарушение законности и влечет использование соответствующих средств прокурорского реагирования. Второй вил решений — это постановления, согласно которым Суд, признавая положения закона не соответствующими Конституции РФ в том смысле, какой понимается правопримени­ тельной практикой, дает разъяснение конституционно-правового смысла проверяемого закона и таким образом определяет допусти­ мый вариант (варианты) его надлежащего применения. В данном случае прокурорский надзор призван не допустить игнорирования правоприменительной практикой сформулированной правовой позиции Конституционного Суда. В качестве третьего вида пред­ лагается рассматривать постановления, которыми оспоренный акт признается соответствующим Конституции Российской Федера­ ции, но и при этом не исключается право федерального законо­ дателя установить иное правовое регулирование соответствующих правоотношений. В подобных ситуациях Генеральная прокуратура Российской Федерации может направить законодателю непосред­ ственно либо через субъектов права законодательной инициативы свои предложения о внесении изменений или дополнений в зако­ нодательство, а также сориентировать все звенья прокурорской системы в направлении организации прокурорского надзора на безупречное обеспечение конституционных гарантий зашиты ин­ тересов личности, общества, государства при применении актов, являвшихся предметом проверки их конституционности.

Решения Конституционного Суда выполняют и другую роль. Как известно, первой стадией законодательного процесса высту­ пает законодательная инициатива. Решения Конституционного Суда, указывающие на необходимость принятия нового закона, внесения изменений в действующее законодательство, по суще­ ству, тоже заключают в себе законодательную инициативу, но ини­ циативу особого рода. В них содержатся не просто предложения законодательного характера, а предложения-требования — в силу их обязательности. Им принадлежит роль своего рода пусково­ го механизма правотворческого процесса, результатом которого является принятие новых или совершенствование действующих нормативных актов. Таким образом, очевиден вывод о правовом единстве решений Конституционного Суда и принимаемых в со­ ответствии с ними законов — вывод, подтверждающий реальность статуса решений Суда как источника права.

Рассмотрение постановлений Конституционного Суда РФ в качестве источника права ни в коей мере не связано с возможной подменой судебным органом органа законодательной власти. Не означает оно и закрепления за Конституционным Судом роли субъекта формирования законодательства, которое в юридиче­ ской литературе некоторыми авторами именуется негативным. Как показывает практика, конституционное правосудие, исключая из правового оборота не соответствующие Конституции РФ правовые нормы, вместе с тем оказывает серьезное позитивное воздействие на создание оптимального правового обеспечения жизнедеятель­ ности государства и общества в целом и правовой базы отдельных сфер социальной действительности в том числе.

Анализ материалов Конституционного Суда Российской Фе­ дерации по степени влияния его решений на деятельность про­ куратуры Российской Федерации позволяет прийти к выводу о наличии, по крайней мере, двух основных направлений тако­ го влияния. Первое направление связано с конституционным истолкованием законодательства, непосредственно регламен­ тирующего вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно представлено такими решениями Конституционного Суда Российской Федерации, как постановления: от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации; от 17 июля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдель­ ных положений ст. 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 УПК РСФСР, ст. 41 УК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О прокурату­ ре Российской Федерации» в связи с запросом Подольского го­ родского суда Московской области и жалобами ряда граждан; от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26,251 и 253 ГПК РФ, ст. I, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Ре­ спублики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан; от 8 декабря 2003 г. по делу о проверке конституционности положений части первой ст. 237, ч. 7, 8, 9 и 10 ст. 246, ст. 378, 405 и 408 УПК Рос­ сийской Федерации, а также глав 38 и 39 УПК Российской Феде­ рации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан; от 17 февраля 2015 г. по делу о проверке конституцион­