учебный год 2023 / Карташов ТГП

разработку, издание и опубликование нормативных актов, достигает необходимых целей и результатов. Они могут быть общесоциальными, специально-юридическими и техническими.

К общесоциальным следует отнести язык (отечественный и иностранный), выражающие его знаки и языковые единицы (слова, словосочетания, предложения, графические конструкции), общеупотребляемые термины, а также понятия, научные категории и законы, социальные нормы и явления.

Специально-юридические средства – это юридические понятия, термины, конструкции, категории, нормативно-правовые предписания, научные законы и др.

Одни и те же средства могут быть использованы в правотворчестве по-разному, с помощью различных приемов, способов, правил и методик. Так, компьютеры применяются и при корректировке текста нормативного акта, и при голосовании, и как «накопители» правотворческого опыта. Интегрированные в единое целое приемы, способы и правила образуют правотворческую тактику. Принципы, про-

гнозы и планы составляют правотворческую стратегию.

Исследование проблем правотворческой техники, тактики и стратегии, составляющих важную часть правотворческой технологии, в настоящее время имеет не только теоретическое, но и большое практически-прикладное значение.

Результат воплощает в себе итог конкретной правотворческой деятельности. Условно его можно рассматривать в юридическом аспекте (уточнение, расширение или сужение сферы правового регулирования путем издания новых, изменения или отмены действующих нормативно-правовых предписаний и закрепление решения в соответствующем нормативном правовом акте) либо в общесоциальном плане (внесение изменений в экономическую, политическую и духовную жизнь общества).

Вторым основным компонентом содержания является правотворческий опыт, который может отражать как совокупный итог достаточно длительной и многолетней правотворческой деятельности (например, развития конституционного правотворчества в России), так и отдельные ее моменты (например, некоторые аспекты деятельности, связанные с обнародованием законов в постсоветский период развития общества).

131

Правотворческий опыт также имеет свои структуры. Составными элементами его логического строения являются правотворческие образцы, типовые положения, то есть такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней правотворческой деятельности предписания общего характера, которые аккумулируют социальноценные и прогрессивные ее фрагменты. Они вырабатываются в процессе предпроектной и проектной деятельности, подготовки и принятия конституционных и обычных законов, разнообразных подзакон-

ных нормативных актов. Experienta per varios actus legem facit – опыт,

полученный от различных действий, создает закон.

15.2.2. Формы правотворческой практики

Формы правотворческой практики – это способы организа-

ции и внешнего выражения ее содержания. «Forma legalis forma essentialis» («Юридическая форма есть существенная форма»), – говорили древние. Целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю формы правотворчества. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (нормативные акты и договоры, докладные записки, предложения и рекомендации, инициативные проекты и пр.), внешне выражающие и закрепляющие правотворческие действия (решения).

К внутренней форме, то есть к способу организации и внутренней связи элементов содержания, относится процедурно-процес- суальная форма практики. Она включает в себя определенные процессуальные стадии, производства и режимы.

Правотворческие стадии – это урегулированные процессуальными нормами, относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые правотворческие действия. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) правотворчества.

1.К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта нормативного правового акта, его издания и включения в план работы.

2.Следующей является стадия разработки нормативного акта. Она включает подготовку первоначального текста проекта, его предварительное обсуждение и уточнение, проведение экспертной оценки, внесение проекта в повестку дня заседания.

3.Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном правотворческом органе составляет самостоятельную

132

стадию правотворческой практики. Здесь уже происходит заслушивание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, замечаний и поправок.

4.Важной стадией правотворчества является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом чтении и т. п. или утвержден. Принятие решения, как правило, осуществляется с помощью разнообразных способов голосования.

5.Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в форме рассылки) правотворческого решения. С обнародованием нормативных актов связаны вопросы введения их в действие и вступления в юридическую силу (non obligat lex nisi promulgata – закон не обязывает, если он не обнародован). В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Внастоящее время на федеральном уровне порядок обнародова-

ния принятых нормативных актов регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями актов.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальными являются также тексты законов, актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Бюллетене нормативных

133

актов федеральных органов исполнительной власти» в течение десяти дней после дня их регистрации.

Все вышеуказанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи.

Порядок обнародования нормативных и иных актов субъектов Федерации регулируется специальными законами (см.: закон Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» от 27 февраля 2001 г. с последующими его изменениями).

Кроме отдельных стадий, во внутренней форме правотворческой практики важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) Конституции (конституционное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликованию федеральных законов (законодательное федеральное производство); в) изданию указов Президента РФ; г) подготовке и принятию правительственных нормативно-правовых решений; д) изданию нормативных актов центральными министерствами и др. ведомствами (ведомственное производство); е) принятию уставов и законов субъектами Федерации; ж) изданию нормативных актов исполнительными и распорядительными органами государственной власти (губернаторами, правительствами) субъектов Федерации; з) принятию нормативных актов органами местного самоуправления; и) изданию локальных нормативных актов хозяйствующими субъектами.

Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информационных, людских и др.), а также организационных и юридических мероприятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так, в соответствии со ст. 163 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики Конституция может быть изменена (конституционное производство) законом, принятым: 1) в результате референдума (один процессуальный режим); 2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуальный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного вопроса (третий процессуальный режим). Законопроект об изменении Конституции рассматривается Государственным собранием в трех

134

чтениях, причем между первым и вторым чтением должен быть перерыв не менее одного месяца. Порядок изменения Конституции решается в конечном счете в ходе третьего чтения.

Законотворческая практика на федеральном уровне в России регулируется ст. 84, 104–108 и др. Конституции РФ, а также Регламентами палат Федерального Собрания РФ.

15.3. Типы, виды и подвиды правотворческой практики

В отечественной литературе традиционно выделяются правотворческая деятельность государственных органов, санкционирование государством актов негосударственных организаций, непосредственное правотворчество народа (референдум).

На наш взгляд, правотворческая практика гораздо богаче и разнообразнее.

1.В каждой правовой системе (российской, французской) и правовой семье (романо-германской, мусульманской) существуют специальные разновидности правотворческой практики, которые подробно изучаются в рамках сравнительного правоведения.

2.В зависимости от субъектов можно выделять правотворческую практику государственных и негосударственных органов. В настоящее время в российской правовой системе правотворческая практика, например, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов играет значительную роль в регулировании общественных отношений. В большинстве случаев здесь вряд ли уместно говорить о санкционированном правотворчестве. В англосаксонской, мусульманской и некоторых других правовых семьях большое распространение имеет правотворческая практика судебных органов.

3.По объему (уровню) правотворческих полномочий субъектов можно вести речь о правотворческой практике, например, Государственной Думы РФ, Президента РФ, Правительства РФ, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации.

4.Очень близким, но имеющим самостоятельное значение представляется деление на законодательную и иную правотворческую практику. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются только Государственной Думой РФ. Подзаконные нормативные акты федерального значения издают, например, Президент РФ (указы), Правительство РФ (постановления).

135

Представительные органы субъектов Федерации издают законы (республиканские, областные), а исполнительные органы – постановления, указы и иные подзаконные нормативные акты.

5.По характеру изменений в сфере правового регулирования необходимо выделять правообразующую, правоизменяющую и правопрекращающую практику.

6.Важное теоретическое и практическое значение имеет разграничение на кодифицирующую и обычную правотворческую практику. Первая направлена на упорядочение, систематизацию, весьма основательную и существенную переработку действующего законодательства и создание на его основе единого, цельного, нового кодифицированного акта (ГК РФ, УПК РФ и т. д.). Обычная правотворческая практика связана с решением текущих задач, стоящих перед обществом, необходимостью оперативно откликаться на «потребности дня», постоянно регулируя тем самым разнообразные сферы общественной

жизни (закон № 39/2005-03 Московской области от 11.02.2005 г. «О государственной гражданской службе Московской области»).

7. В зависимости от порядка принятия правотворческих решений можно выделять правотворческую практику коллегиальных органов (например, Правительства РФ) и практику, основанную на единоначалии (например, издание указов губернатором).

Все авторы в качестве самостоятельного вида правотворческой практики выделяют референдум (общероссийский, региональный и местный), считая его «непосредственным правотворчеством народа». Положение о «непосредственном правотворчестве народа» несколько преувеличено и выражает скорее эмоциональную, чем реальную и научную, его оценку.

На наш взгляд, здесь речь идет о смешанном общественногосударственном типе правотворческой практики. Дело в том, что, во-первых, инициаторами проведения референдума выступают как государственные органы, так и представители общественности (чаще первые); во-вторых, вся правотворческая деятельность, по сути дела, сосредоточена в государственных органах; в-третьих, соответствующий проект выносится на голосование компетентным государственным органом. Население же только участвует в голосовании по проекту путем утвердительного или отрицательного ответа на поставленные вопросы, не имея возможности внести в этот проект какиелибо изменения. Как свидетельствует международный правовой

136

опыт, проведение референдумов – это, пожалуй, наименее эффективный тип правотворчества.

Мы рассмотрели основные типы правотворческой практики.

Вкаждом из них можно выделить отдельные виды и подвиды. Практика государственных органов, например, разграничивается на правотворчество представительных и исполнительных органов (виды).

Врамках регламентирующего (административного) правотворчества следует различать «ведомственную» практику и правотворческую практику региональных органов исполнительной власти (подвиды).

15.4. Принципы правотворческой практики

Разнообразные виды правотворческой практики должны базиро-

ваться на определенных принципах – фундаментальных идеях (идеалах) и исходных нормативно-руководящих началах (требованиях), обеспечивающих высокое качество и эффективность подготовки, принятия

иобнародованиянормативно-правовых предписанийи актов.

Рассмотрим некоторые из них.

1.Демократизм предполагает участие населения в процессе правотворчества, максимальный учет общественного мнения на всех этапах этого процесса, осуществление правотворческих полномочий

идействий либо непосредственно гражданами, либо через своих представителей в органах государственной власти или местного самоуправления. Демократизм правотворческой практики находит закрепление в 32, 33, 94, 105 и других статьях Конституции РФ.

2.Принцип законности, т. е. требование строгого и неукоснительного соблюдения законов и непротиворечащих им (законам) правовых актов, относится ко всем правотворческим органам и должностным лицам. Они не должны выходить за рамки своей правотворческой компетенции. Принятие и закрепление правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных законом или иным формальным источником права. Этот принцип нашел закрепление в п. 2 ст. 15 Конституции РФ.

3.Научный характер правотворчества заключается в правильном

иадекватном отражении в правотворческих решениях реальной действительности и перспектив развития конкретного общества и отдельного региона, в обеспечении системности и непротиворечивости законодательства, в привлечении научных учреждений и отдельных ученых (юристов, экономистов и др.) на всех стадиях правотворческого процесса.

137

4.Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что правотворческая деятельность всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой – в том, что все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам по требованию последних полную и достоверную информацию о своей правотворческой деятельности.

5.Принцип профессионализма означает, что любая правотворческая практика требует профессиональной подготовки ее субъектов, умелого использования специальных приемов и средств юридической техники. Нельзя забывать того, что экономические, политические, социальные, юридические, нравственные и иные последствия несвоевременно принятых либо противоречивых и непродуманных нормативных актов могут быть весьма существенными как для отдельных граждан (их коллективов и организаций) и регионов, так и для страны в целом.

6.Принцип целесообразности пронизывает правотворческую практику от выявления потребности урегулирования общественных отношений до принятия и обнародования нормативных актов. Правотворческие решения должны быть разумными и полезными, соответствовать поставленной цели преобразования той или иной сферы общественной жизни.

Во всех правовых системах (семьях) порой без должного осмысления переносится правотворческий опыт отдельных государств (юридические термины, институты, правовые акты) в правовые системы других стран. В таких ситуациях необходимо помнить о том, что даже в тех случаях, когда уже имеется принципиальное решение какой-то проблемы в той или иной стране, в рамках этого решения возможны разные варианты, учитывая при этом конкретно исторические, экономические, политические, культурные и иные факторы и традиции. По мнению некоторых зарубежных авторов (Ж. Карбонье), законодатель должен обстоятельно подумать также о том, следует ли вообще в данном случае принимать какие-либо решения, не целесообразнее ли вообще оставить данную проблему без правовой регламентации.

7.Объективно назревшие потребности общественного развития, необходимость изменения той или иной сферы правового регулирования требуют своевременного и оперативного издания соответствующих нормативно-правовых актов. Так, задержка в конце прошло-

138

го и начале нынешнего веков с принятием всех частей Гражданского кодекса РФ, полноценных законов, регулирующих деятельность банков и иных финансовых структур, оказала негативное влияние на развитие экономики России, породила различного рода финансовые махинации и социальную напряженность в обществе.

Мы рассмотрели лишь несколько общих принципов, которые должны составлять фундамент правотворческой практики в любой стране. Существуют и другие основополагающие начала (гуманизм,

плановость, экономичность, непрерывность), которые должны опре-

делять качество и эффективность правотворчества.

15.5. Понятие и признаки нормативных правовых актов

Нормативные правовые акты – это официальные акты-до-

кументы, закрепляющие решения компетентных правотворческих субъектов и содержащие нормативно-правовые предписания (напри-

мер, конституции, текущие законы, кодексы).

Основные признаки нормативного правового акта следующие:

1.Он представляет собой особую разновидность правовых ак-

тов, занимая свое специфическое место среди актов применения, толкования и реализации права.

2.Это официальный акт-документ, имеющий специфические структуру, содержание, форму, способы и стиль письменного изложения, символы и реквизиты (наименование, дату издания и введения

вдействие, разделы, главы, статьи, пункты, подписи).

3.Он закрепляет результат правотворческой деятельности

(правотворческое решение), служит внешней формой выражения и бытия нормативных предписаний.

4.Нормативно-правовые акты носят властный, обязательный характер.

5.Все они должны быть обеспечены мерами государственного и иного воздействия (древние говорили: «Когда закон дает право, он дает и средства его защиты»).

6.Нормативно-правовые акты являются общими, поскольку адресуются персонально-неопределенным субъектам, действуют непрерывно, регламентируют наиболее типичные социальные ситуации («закон не обращает внимания на малозначительные вещи», – отмечали римские юристы).

7.Вместе с тем нормативный акт должен закреплять вполне оп-

ределенное, четко и ясно сформулированное предписание (правило,

139

веление), условия его реализации и защиты (охраны). «Плохо дело, –

считалось с древних времен, – когда закон неясен и неопределенен».

8.Это акты строго установленных законодательством субъек-

тов правотворчества, которые издают их лишь по вопросам, входящим непосредственно в их компетенцию.

9.Соответствующие виды нормативных актов принимаются в строго определенной, процедурно-процессуальной форме. Так, для федеральных законов существует один порядок их подготовки и издания (см. ст. 104–108 Конституции РФ), для ведомственных нормативных актов – другой.

10.Существенным свойством нормативного акта является его юридическая сила, которая отражает свойство соподчиненности нормативных актов и предполагает определенную их иерархию. Высшей юридической силой обладают законы. Все другие нормативные акты не должны противоречить законам.

15.6. Система нормативных правовых актов

Системный подход позволяет раскрыть разнообразные типы, виды и подвиды нормативных правовых актов.

1.В зависимости от правовой системы (семьи) различают нормативные правовые акты, присущие, например, российскому праву и индусской правовой семье.

2.В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них предписаний различают нормативные акты гражданского (ГК РФ), семейного (СК РФ), уголовного (УК РФ) и других отраслей права.

3.По субъектам издания возможно следующее деление:

а) нормативные акты государственных и негосударственных органов;

б) нормативные правовые акты представительных и исполни-

тельных органов;

в) нормативные правовые акты федеральных и иных субъектов правотворчества.

4.По функциям они разграничиваются на регулятивные и охра-

нительные, а также правонаделительные, правоизменяющие и правопрекращающие.

5.В зависимости от цельности и логической завершенности различают кодифицированные нормативные акты (ГК РФ, СК РФ) и текущие нормативные правовые акты (например, Закон «О защите прав потребителей»).

140