1. Акты прокурорского реагирования в сфере надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Акты прокурорского реагирования являются правовыми средствами по устранению нарушений закона, по предупреждению нарушений закона:

1. По устранению нарушений закона:

(а) Протест прокурора – самое опробированное, надежное и долгосрочное по времени применения правовое средство прокурорского реагирования (следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора); это акт прокурорского реагирования, направленный на устранение или изменение нормативного правового акта, противоречащего закону (ФЗ или субъекта РФ) в целом или в части (например, незаконный приказ об увольнении работника, как правило, целиком отменяется; в законе об организации системы управления могут быть как правовые нарушения, так и нарушения технического порядка – в таких случаях идет речь, как правило, об отмене НПА в определенной части).

Еще в Указе Петра I «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года протест как акт прокурорского реагирования был обозначен «а если кто ненадлежащим образом исполняет свои обязанности, прокурор обязан протестовать». Говорят, что это средство уходит своими корнями в средневековье (?!), а потому, необходимо в соответствии с изменившимися условиями находить и применять другие средства прокурорского реагирования. Почему говорят, что нужно прислушиваться к такого рода высказываниям? Я считаю, что не нужно, ведь если это правовое средство работает эффективно, не исчерпало своего потенциала и даже, наоборот, получает его повышение, зачем от него отказываться.

Правом вынесения протеста обладают только руководители прокуратуры – прокурор и его заместитель. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд 

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией. 

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Форма протеста — письменная.

Прокурор имеет право обратиться в суд с требованием о признании акта недействующим. Направление прокурором заявления в суд - когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт. 

(б) Представление прокурора («приглашение к разговору о том, что нельзя нарушать закон» - более мягкая форма, тогда как протест – более жесткое требование) – акт прокурорского реагирования, направленный на устранение нарушений закона и причин и условий, способствующих совершению преступлений (в учебнике: одна из главных задач, помимо указанной – предупреждение нарушений закона).

Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Но протест ведь тоже направлен на устранение нарушений закона… Поэтому и в теории, и в практике, когда говорили о представлении прокурора, речь шла именно об устранении причин и условий, способствующих нарушению закона (они обязательно указываются в представлении; в протесте – не нужно).

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Форма представления — письменная.

В представлении указываются: (а) точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление, (б) вид нарушений закона, (в) краткое, но хорошо аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств, (г) требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы. Содержащиеся в резолютивной части представления требования прокурора конкретно формулируются только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответственности, о содержании программ правового обучения должностных лиц и т.д.); а в части мер технического, организационного, управленческого характера, прокурор может облекать их в конкретные требования только в том случае, если он располагает на этот счет компетентными заключениями специалистов.

Представление касается группы нарушений (чаще всего). Если прокурор выявляет приказ о незаконном увольнении – прокурор его опротестовывает (то есть протест прокурора используется в случае единичных нарушений); если он видит сложившуюся практику систематического нарушений норм закона об увольнении и другие виды нарушений – здесь речь идет о представлении.

Представление – более универсальная форма; может фиксировать тенденцию распространенности определенного вида правонарушений, а также фиксировать необходимость выявления и устранения причин.

Прокурорская проверка может предшествовать внесению протеста, но, если обиженный гражданин приходит к прокурору, предъявляет ему копию приказа, предъявляет трудовую книжку с массой благодарностей и награждений, - прокурор на их основании принимает решение: внести протест. Внесению представления же, как правило, предшествует проверка, которая выявляет незаконные правовые акты и причины, и условия, способствующие нарушениям.

Прокурор может вносить предложения чисто правового характера. Если речь идет о мерах технического, организационного характера  прокурор может формулировать предложения, ссылаясь на заключения специалиста, эксперта и на иной источник. В иных случаях (он – не специалист) должен вторгаться в сферу, в которой он некомпетентен. Пример: в типографии пропадали книги с конвейера, потому что он находился около окна  посторонние могли дотягиваться и похищать книги. Прокурор внес предложение перенести ленту конвейера к противоположной стене. Такое предложение было воспринято. Но, на самом деле, прокурор неспециалист по процессу изготовления книг в типографии – поэтому он не должен был вносить такое предложение.

(в) Постановление прокурора. До 5 июня 2007 года 2 вида признавали: о ВУД (возбуждении уголовного дела) и о ВАП (постановление о возбуждении производства об административном правонарушении). После – из компетенции прокурора было исключено полномочие издавать постановление о ВУД. Негативное влияние оказало такое исключение на ситуацию законности в стране. Дело в том, что прокурорские проверки часто сталкивались с ситуациями преступного характера (материалы проверки свидетельствовали о наличии в действиях тех или иных лиц признаков преступления, - в основном это касалось нарушения хозяйственного законодательства, поведения должностных лиц и так далее). Сейчас прокурор это (возбуждение уголовного дела) должен делать с помощью руководителя следственного органа (прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства)  превратился из органа, стоящего в силу профессии над следствием, в просителя.

По административным правонарушениям такое полномочие сохраняется. В условиях интенсивной декриминализации преступных деяний, переводе их в разряд административных правонарушений, это, возможно, успокаивает прокурорских работников, но полностью не удовлетворяет.

Постановление о ВАП, учитывая, что прокурор не обладает административной властью, исполняется тем органом, которое наделено административными полномочиями. Порядок регулируется КоАП.

Постановление прокурора должно быть рассмотрено в сроки, установленные ст. 29.6 КоАП РФ:

- Дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

- ДОАП, предусмотренных рядом статей КоАП РФ, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом постановления об АП и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

2. По предупреждению нарушений (предостережение о недопустимости нарушения закона) Прокурор направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии признаков экстремистских действий – руководителям организаций, предостережение о недопустимости нарушения закона. Лектор, в свое время, возражал против появления такого средства реагирования.

Предостережение появилось впервые в 1988 году. Оно было не в законе, а в Указе Президиума Верховного совета СССР. Тогда же было дано прокурору право обращения в суд в случае отклонения протеста прокурора. Тогда же было принято право прокурора о вынесении предостережения и предупреждения (практика вынесения предупреждений не получила широкого распространения; предупреждения выносят пожарные, например).

Почему предостережение вызывает сомнения? Это, своего рода, мера воздействия на лиц, представляющих определенную опасность для общества, которые могут осуществить противоправные действия  нужно их каким-то образом удержать. Здесь зреет «злое намерение»: ну, не исполнил предостережение – совершил нарушение закона, а какие последствия? Нельзя рассматривать неисполнение предостережения как отягчающее обстоятельство (так как есть закрытый перечень в УПК), как основание для привлечения к ответственности.

Еще в советское время, когда в прокуратуре обсуждался вопрос о необходимости наделять прокурора правом вынесения предостережений, был разброс мнений. Прокуроры были «за»: чем больше полномочий – тем лучше. Странный аргумент.

Но, нужно сказать, что этот правовой инструмент работает. Хотя первое время практика была смешной: кто-то забыл закрыть кран колонки – прокурор выносил предупреждение, — это не дело прокурора, хотя об этом докладывалось как положительный пример на совещаниях, конференциях и даже в публикациях.

Форма предостережения — письменная. В нем указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо.

Раздел III. Глава 1 ФЗ «О прокуратуре» - надзор за исполнением законов Статья 23. Протест Статья 24. Представление 1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.  Отличие от протеста: (а) представление может быть внесено в полносочный устранить нарушение орган; (б) рассматривается безотлагательно (протест же – по общему правилу, 10 дней / ближайшее заседание представительного органа субъекта РФ); (в) представление вносится, когда есть нарушение закона (а протест – когда закону противоречит правовой акт). В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. 3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации. Статья 25.1. Предостережение о недопустимости нарушения закона В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме (а) должностным лицам, а (б) при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Об этом акте прокурорского реагирования имеется Указ, утвержденный Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 16 октября 2000 года № 134. Что в нем говорится? Это важнейшая мера предупреждения правонарушений, исключительная компетенция прокурора и его заместителей; Применять меру только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов и во всех случаях, когда у прокурора имеются достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести (а) к совершению правонарушения и (б) причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (основание для предостережения). В обязательном порядке применению предостережения должна предшествовать проверка сведений; В конкретной ситуации можно применить с другими средствами прокурорского реагирования; Можно применить только к должностным лицам и руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции., но не к гражданам и юридическим лицам; Необходимо обеспечить строгий контроль за исполнением требований из предостережения; при уклонении – применять меры ответственности, предусмотренные законом; Предостережение может быть обжаловано в суд либо вышестоящему прокурору. В случае удовлетворения жалобы – предостережение признается недействительным Глава 2 – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Статья 28 – протест и представление. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.