• Раздел V был посвящен особенностям кадрового обеспечения органов прокуратуры, мерам правовой и социальной защиты, материального и социального обеспечения прокурорских работников.

• Завершающий раздел VI заключал в себе правовые нормы, касавшиеся финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, статистической отчетности и др.

Первый закон о прокуратуре оказал позитивное влияние на её деятельности, НО 12 декабря 1993 года – принятие Конституции РФ. Необходимо было принять поправки в закон о прокуратуре. Закипела работа. Редакция закона была подготовлена в 1994 году. Некоторые события затормозили процесс принятия новой редакции. Процент сторонников принятия и процент противников принятия был примерно одинаков. Учли поступившие замечания (обсуждения по которым были очень представительны). В октябре 17 ноября 1995 года был принят – новая редакция, но, по сути, новый закон о прокуратуре. Доброкачественный и надежный закон. Редакция продолжает существовать, сохраняя свою закону. Но нужно знать сложность исторической ситуации того времени  нужно было идти на компромиссы (в частности, считаться с мнением субъектов РФ (парад суверенитетов); договорная эпопея была, когда кампания договорная существенно влияла на обстановку в стране (договоры заключал центр с республиками, областями, где баланс соотношения полномочий центра и периферий обсуждались в жарких дискуссиях, борьбе)).

Что было внесено:

1. Более четкое решение вопроса о функциях прокуратуры:

• восстановлена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,

• установлена функция международно-правового сотрудничества,

• сокращена излишняя детализация отдельных положений об участии прокурора в рассмотрении дел судами + большой акцент на определяющем значении процессуального законодательства как правового источника полномочий прокурора,

• сохранение функции надзора за законностью судебных решений, закрепив право их опротестования (* изменилось положение);

2. Новое самостоятельное направление прокурорского надзора – надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан (раньше был частью общего надзора, то есть надзора за законностью). Тем не менее, данная глава была введена для усиления акцента правозащитной направленности деятельности прокуратуры

3. Более выверенные и точечные положения о предметах прокурорского надзора по различным областям. Например, по поводу предмета надзора за исполнением законов – было исключено указание на осуществление прокуратурой надзора за исполнением законов общественными, политическими организациями и движениями. НО включен надзор правотворческой и правоприменительной деятельности представительных и исполнительных органов субъектов РФ;

4. Обозначен более строгий подход к определению системы органов прокуратуры: с 1992 года допускалось создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры РФ с согласия Верховного Совета Российской Федерации (подрывание принципа единства прокуратуры), а с 1995 года - создание и деятельность в РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.

5. Были названы гарантии независимости прокуроров от решений политических партий и движений: с 1992 года – запрет на создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры, а прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений, с 1995 года + указание, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности = исключение вероятности вовлечения прокуроров в сферу политических борений.

6. Включение нового раздела – «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры» = начало единому правовому регулированию деятельности территориальных и военных прокуратур. Ранее вопросы, касающиеся органов военной прокуратуры, регламентировались самостоятельными правовыми актами — в последние годы «Положением о военной прокуратуре» от 1981 г.  была иллюзия автономности положения военных прокуроров в прокурорской системе. Однако главным принципиальным фактором должно быть и после 1995 года является признание военной прокуратуры как неотъемлемого составного элемента единой централизованной системы прокуратуры Российской Федерации.

7. Были усилены материальные, социальные и правовые гарантии независимости прокуроров от местнических и ведомственных влияний.

8. Права законодательной инициативы Генеральный прокурор был лишен, а большая часть субъектов наделяла их таким правом в своих законах. С этим нужно считаться? Это нонсенс: Конституция не предоставляет такого права. Поправками была скорректирована функция участия в правотворческой деятельности с расчетом на максимально полное использование правотворческого потенциала прокуратуры в интересах совершенствования законодательной базы страны.

Вопрос стоял: как осуществлять согласование кандидатур прокуроров субъектов РФ с позиции центра (Генерального прокурора РФ)? Вариантов было достаточно:

(а) отдать на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ (пусть законодательные собрания высказывают свое мнение – поддержат или нет);

(б) органам исполнительной власти;

(в) совместное решение органов законодательной и исполнительной власти;

(г) (им воспользовалась одна, самая умная – Оренбургская – область) отказ участвовать в обсуждении кандидатуры  пусть Генеральный прокурор отвечает за формирование системы.

Конституции и уставы субъектов РФ формально никакого отношения к правовому регулированию прокуратуры, казалось бы, не должны иметь, но имеет место согласование кандидатур прокуроров с субъектами РФ. Кто это будет регулировать? Какой порядок? Сами субъекты, хотя это и несколько противоречит статье 71 Конституции.

Еще один вопрос: как поступать с ситуацией, когда Президент представляет кандидатур Совету Федерации на должность Генерального прокурор, а последний отклоняет несколько раз?

(а) то ли нового Президент должен представить;

(б) то ли попытаться старого вновь.

В октябре 1995 года поправки были приняты, но поле деятельности сохранилось для последующих изменений (статьи 21 закона о прокуратуре, военная прокуратура), потому что эти решения были компромиссными. Работа продолжилась.

Скуратов становится Генеральным прокурором РФ.

10 февраля 1999 года был принят закон о внесении изменений и дополнений в закон о прокуратуре. Компромиссные варианты были заменены более полноценными и достойными положениями:

1. ДО изменений -статья 21 закона о прокуратуре – общий надзор: Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, соблюдением Конституции РФ (до 1999 года указания на Конституцию РФ не было, потому что она охватывалась понятием исполнения законов, но указание на Конституцию имело принципиальное значение = подчеркивается государственно-правовая природа деятельности прокуратуры как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую очередь защиту Конституции РФ), министерствами, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, […], органами контроля. И ВСЕ.

Но предлагалось завершить эту формулировку «за предприятиями, учреждениями, организациями», что было смазано. В чем была загвоздка? Говорили о рыночной экономике, главного базиса которой мы еще не имели (о ГК идет речь). Говорили, что вмешательство государства может негативно отразиться на экономике в 1995 году. Правда, появилась глава 2, которая была озаглавлена «Надзор за соблюдением прав и интересов человека и гражданина», где обозначались организации. В 1999 году же такое ограничение низового уровня осуществления надзора вновь появилось в законе.

2. Обратим внимание также на главу 5 («Кадры органов прокуратуры» сменилось на «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры»). В главу включили Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры. Было закреплено положение о службе в органах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы = прокурорские работники – государственные служащие государственной службы РФ, исполняющие обязанности по государственной службе.

Были зафиксированы (а) обстоятельства, исключающие возможность приема лица и его нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры; (б) установлена возможность принятия на службу на условиях срочного и бессрочного трудового договора. Законом введен институт испытания при приеме на службу в органах прокуратуры.

3. Расширена глава о военной прокуратуре: уточнена структура и организация органов военной прокуратуры (исключены прокуратуры групп войск, появилась Московская городская военная прокуратура). Разрешение создавать в военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, прокурорских, прокурорско-следственных и следственных участков. Наделение прокуроров по решению Генерального прокурора правом осуществления функций прокуратуры в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры, а также там, где находятся российские войска. Полномочия военных прокуроров стали более точными (= военные прокуроры вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам; правом прокурора проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих).

4. Новое направление прокурорского надзора – за исполнением законов судебными приставами. Закон наделил прокуроров правом объявления должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона.

19 ноября 1999 года ввели присягу Генерального прокурора РФ. С какой стати? Такого рода новеллы не вписывались в обычную деятельность органов прокуратуры.

Затем существенные изменения в правовой статус прокуратуры внес ФЗ от 5 июня 2007 года:

1. Правовые основы деятельности дополнены включением НПА Президента РФ, регламентирующих порядок и организацию СК при прокуратуре РФ, учрежденного в системе прокуратуры РФ (!).

2. Исключались должности следователей во всех звеньях системы прокуратуры.

3. Дополнение закона о прокуратуре статьей о статусе и системе СК.

4. Пересмотр объема полномочий прокуратур:

• Функция уголовного преследования: значительная часть в полномочий прокурора в досудебных стадиях  к РСО.

• Функция надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования: лишение прокурора права возбуждения уголовного дела, утратила силу статья о функции расследования преступлений прокуратурой, но указания Генерального прокурора по вопросам расследования сохранили свою сферу приложения и обязательность исполнения только (!) для органов дознания.

5. Скорректированы + дополнены с учетом учреждения СК при прокуратуре разделы о службе в органах прокуратуры и особенностях организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

6. Возложение на прокуратуру полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

2. Могут быть отнесены к элементам правовых основ прокуратуры ведомственные правовые акты (Указы и Приказы Генерального прокурора) – сейчас это организационно-распорядительные документы. Формально не составные части правовых основ, но, скорее всего, это только пока. Но их активная роль заключается в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры, в них:

• конкретизируются общие нормы законов,

• формулируются правила реализации нормативных предписаний,

• находят выражение опт имальные формы организации работы прокурорских работников.

Значительная часть Приказов Генерального прокурора регламентирует вопросы об организации деятельности по ведущим направлениям надзорной практики. Для практиков они имеют существенное значение. Например, приказ Генерального прокурора № 195 (декабрь 2007) по общему надзору – действующий; до этого был Приказ № 30 по общему надзору (был издан при Скуратове), который долго действовал.

Сейчас у нас новый Генеральный прокурор (с 2020 года). Каждый Генеральный прокурор формирует свой блок ведомственных нормативных актов. Приказы каждого последующего не многим отличаются от предыдущего. Только если кардинальные изменения происходят – тогда пересматривают.

В чем заключаются обязательное значение этих ведомственных актов?

• Информационное значение;

• Как обеспечивать информационное значение с тем, чтобы не нарушать работу поднадзорных объектов, но и соблюсти принцип полноты информации;

• Виды нормативных ведомственных (организационно-распорядительных) актов:

(1) организация работы деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлениях. Здесь нужно иметь в виду Регламент Генеральной прокуратуры. Долгое время прокуратура обходилась без регламента. Ильяшенко принял первый, а потом появилась традиция (Скуратов, Устинов, Чайка также принимали; скорее всего и новый прокурор обновит). В Регламенте указана поэтапная организация работы прокуратуры (начиная с распределения обязанностей; о функциях, которые выполняет Генеральный прокурор; порядок подготовки нормативных документов); порядок выезда в командировки и работа в них);

(2) определение статуса структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры, а также документы инструкционного характера: положения об управлениях и отделах Генеральной прокуратуры, положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры, инструкций по делопроизводству в органах прокуратуры, о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры и так далее;

(3) приказы Генерального прокурора РФ по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Например: об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; о реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе и так далее.